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環境污染第三方治理法律問題研究
發布日期: 2018-3-19    作者: 丁國昌    來源: 陜西永嘉信律師事務所
  環境污染第三方治理法律問題研究
 
  伴隨著我國現代化的進程,環境污染己經成為無法回避的問題。生態文明建設自黨的十八大以來成為國家戰略,與此呼應,十八屆三中全會明確提出推動環境污染第三方治理,建立市場化的環境保護機制。這不僅是一種新的治污模式,也是一種新的環境治理機制。環境污染第三方治理對比“誰污染誰治理” 的傳統治污方式,在強化環保部門監管能力、提高治污效率、促進環保產業快速發展等方面具有明顯的優勢,在世界上的許多國家都已經得到應用。然而第三方治理在我國的推行卻遇到種種障礙,主要因為第三方治理作為一個新機制,與我國現行的法律規范與法律制度形成了一些沖突,對我國的監管手段和環保市場的運行提出了新的挑戰,環境污染第三方治理在我國一直發展緩慢。因此,針對環境污染第三方治理存在的法律問題提出相應的解決方案是十分必要的。
 
  一、環境污染第三方治理的現狀
 
  (一)我國推行環境污染第三方治理的實踐探索
 
  一直以來,環保的實踐探索都在推動著環保法制的發展,早在20世紀90年代初期,我國就已經開始涉足環境污染第三方治理了。從目前的實踐來看,環境污染第三方治理應用最典型的是電廠脫硫、產業園區環境治理和工業廢水治理,運營模式包括委托治理服務和托管運營服務兩種,已基本形成了第三方治理的路徑,包括環境診斷,治理方案設計,談判與簽署協議,項目投資、建設和運營,費用支付,糾紛解決等。不過,由于當前我國的環境制度如環境影響評價制度、“三同時”制度、限期治理制度、排污收費制度等,都側重于企業自主治理污染,并對治理結果負直接責任,而污染治理企業的參與僅限于向排污企業提供設備、藥劑、設計方案、工程技術服務等。因此目前我國工業污染治理設施的社會化運營比例較低,只有5%左右,我國真正的環境污染第三方治理尚處于初步探索階段。
 
  (二)我國推行環境污染第三方治理的法制保障
 
  目前,我國從中央的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》到地方,各級政府出臺了一系列環境污染第三方治理的相關政策文件,截止到2017年2月底,已經有上海、河北、吉林、安徽、陜西、黑龍江、青海、北京、河南、四川、福建、云南、內蒙古、貴州和廈門19個省市發布了相關的政策文件。這些政策的出臺為第三方治理提供了引導,同時也為相關法律法規的制定奠定了基礎。并且現行的環境法律制度體系中已經有環境污染第三方治理的制度雛形,其中的環境代履行制度在理念和形式上都與環境污染第三方治理有些相似。
 
  二、環境污染第三方治理存在的法律問題
 
  (一)立法不完善,缺乏高位階立法
 
  我國環境污染第三方治理的相關立法還相當匱乏,缺乏高位階的法律規范。目前在我國全國人大及其常委會制定的“法律體系”層面,對環境污染第三方治理無法找到相應的法律規定,盡管2014年4月24日通過了新修訂的《環境保護法》,但是,作為環境法領域的基本法,并沒有明確提出環境污染第三方治理這一概念。能找到的最直接的依據是國務院辦公廳發布的《關于推行環境污染第三方治理的意見》,雖然這是我國第一個對環境污染第三方治理做出明確規定、具有國家層面的法規性文件,但由于《意見》并不具有我國《立法法》意義上的法律規范的效力,應當屬于國家政策性文件,僅具有原則性和指導性的功能,但是卻具有不穩定的特質,法律地位較低,或者可以說根本不是執法依據,若僅僅以此政策作為標桿和依據,是無法為環境污染第三方治理提供一個強有力的支撐,使其實現其良好持續的發展的。
 
  (二)與“三同時制度”沖突
 
  我國關于環境污染治理的法律制度中,有“三同時”制度,在環保設施的設立與運營上,“三同時”制度下排污企業的建設項目必須設立相應環境保護設施而且由企業自己負責治理;而環境污染第三方治理模式下,排污企業的相關防治污染的環保設施并不一定由排污企業親自設立與運營,完全可以通過合同行為交由第三方治理企業來完成。再者,在環境責任的承擔方面,“三同時”制度下的治污不利的后果和責任最終由排污企業自身來承擔;而在環境污染第三方治理的模式下,環境責任的承擔因第三方治理主體的加入而變得復雜,原則上不可能像傳統污染治理模式一樣任何情況都由排污企業來承擔,因此,要更好地發展環境污染第三方治理就必須協調好其與“三同時”制度的關系。
 
  (三)責任的承擔缺乏制度保障
 
  對于排污企業來說,如果第三方治理公司因為沒有完全履行合同義務造成損失,而第三方治理公司卻沒有能力承擔合同約定的責任,這是排污企業不愿意采取第三方治理的一個重要原因。同時,第三方治理公司也非常擔心排污企業無法按照合同約定支付環境服務費用。[1]而且,第三方治理涉及公共利益,存在遭受環境公益訴訟,從而承擔環境侵權責任的可能。目前,對于第三方治理主體的責任承擔能力,我國法律還缺乏健全的制度保障,我國立法尚未全面建立環境責任保險、環境公積金等制度,這就使得第三方治理公司應該得到的污染治理服務費用存在無法受償的風險。[2]既然需要明確規定第三方治理雙方主體的責任,那么就需要保證雙方主體有能力承當責任。
 
  (四)缺乏對第三方治理企業的監管
 
  傳統的“誰污染,誰治理”的原則導向,令環境監管部門主要監測對象是排污企業,容易忽視對第三方治理企業的監管。并且目前我國的監管體系,對于第三方治理公司的監管也沒有明確規定。實踐中,有的企業已經采取了第三方治理模式,但是第三方治理公司往往與排污企業聯合造假,淪為排污企業違法排污、逃避監管的幫兇。相對于排污企業,第三方治理公司的專業性更強,可以采取更為隱蔽的方式規避環境監管,甚至改變監測點的位置就可以很容易地數據造假。
 
  三、完善環境污染第三方治理法律制度的建議
 
  目前,從我國有關環境污染第三方治理的立法現狀來看,唯一具有中央級別的是國務院辦公廳出臺的《關于推行環境污染第三方治理的意見》,但是它是國家鼓勵環境污染進行第三方治理的一個政策性文件,不能作為一個法律依據,需要高位階的法律做出明確的規定。
 
  (一)完善立法。首先,環境污染第三方治理主要發生在環境領域,因此自然要受到環境法的調整。由于《環境保護法》于2015年剛剛修訂通過,短時間內不可能將環境污染第三方治理的有關內容確定在該法的規定中,但是未來法律的修訂可以將之以法律條文確定下來,在“防治污染和其他公害”一章中做出說明,即鼓勵環境污染的治理采取第三方治理,發揮第三方治理企業在環境治理中的作用。其次,完善地方性配套性立法。考慮到我國各地社會和經濟發展水平不一、第三方治污水平發展的不同,中央立法的內容應當具有開放性,以照顧各地不同的情況,為地方立法預留必要的創新空間。各地方應當根據自身的實際情況和實際需要根據相關法律出臺完善的環境污染第三方治理的細則性法規或者規章。
 
  (二)將第三方治理與“三同時”制度銜接
 
  作為我國環保領域獨創性的制度,“三同時”制度對我國環境污染治理起到了非常重要的作用,且新環保法中也有明確的規定,應該持續堅持。但在環保設施的設立與運營的爭議上面,可以賦予排污企業的選擇權,使其與第三方治理模式相對接,排污企業既可以選擇全過程管理的“委托治理服務”,也可以選擇針對現有污染防治設施的“托管運營服務”。當排污企業選擇全過程管理的“委托治理服務”時,通過解釋,將第三方治理企業所作的治理工作也納入到“三同時”的范圍之內。在環境責任的承擔方面,由于第三方治理主體的加入,基于對第三方治理這種新模式的引導,應當賦予其獨立承擔環境責任的法律地位。
 
  (三)確定相關方法律責任的分配
 
  在傳統的環境污染治理的二元模式中,排污者的角色是非常清晰的,即排污企業,排污企業的排污行為導致的民事責任、行政責任及刑事責任毫無疑問地都由排污企業自己承擔;然而隨著環境污染治理新模式中第三方治理企業的加入,情況變得復雜,第三方環治理企業是否屬于排污者?若不屬于,當污染物經過其治理后仍然超標時,該責任仍全部由排污企業承擔,這樣必定打消排污企業采取第三方治理模式的積極性,最終回到傳統治理模式的老路。因此,本文認為根據社會的發展以及第三方治理的實踐狀況,可以對“排污者”進行法律層面上的解釋,明確將第三方治理企業也納入到“排污者”的范圍之內,在法律層面上賦予第三方治理企業責任承擔的主體地位,這樣也就不必再考慮環境責任能否轉移以及轉移是否合乎法律的棘手問題,不僅解決了第三方治理企業承擔責任的法律上的難題,也更利于執法的推進。
 
  (四)加強對第三方治理企業的監管
 
  首先,需要對監測人員進行持續的技能培訓并建立合理的賞罰制度,約束環境監測人員的行為,提高環境檢測質量。此外,還應該從排污企業內部著手加強環境監測隊伍的建設。為了防止數據造假,日本的法律規定排污企業的污染物排放數據在向相關部門提交前,必須由企業的“公害防治員”先簽字。若公害防治員嚴重失職,按法律規定可能被判入獄。[3]我國可以予以參照,在排污企業內部設立污染防治員職務并出臺相關的管理規定,對于排污企業上報的監測數據都必須由防治員簽字,若簽字者嚴重失職,將依法予以嚴厲處罰。最后,對環境監管人員專業素養的培育不止體現在對其環境監測科學技術方面的培訓,還需要重視責任意識和法律意識的養成。
 
  四、結論
 
  隨著環境問題引起全社會的高度關注,我國對環境保護的投入逐年增加,加速各類環境污染治理設施建設。在國際社會,污染治理普遍采用第三方治理模式,即排污企業以合同的形式通過付費將產生的污染交由專業化環保公司治理。但我國環境污染第三方治理市場仍然處于剛剛起步的階段,新興的市場主體往往很難適應市場的情況,因此還需在法律層面對環境污染第三方治理進行頂層制度設計,同時需要政府的政策引導與規制。
 
  (本文獲第九屆西部律師發展論壇論文二等獎)
 
  注  釋:
 
  [1]陳陽,第三方治理:開啟洽污新模式,新華月報,2014年第16期,第46頁。
 
  [2]張宇慶,論推進民間環保服務的合同方法,武漢大學2014年博士學位論文,第84頁。
 
  [3]周適,環境監管的他國鏡鑒與對策選擇,中國與全球化,2015年第4期,第65頁。
 
  參考文獻:
 
  1.洪富艷:《生態文明與中國生態治理模式創新》,吉林出版集團股份有限公司2016年版。
 
  2.杜群:《生態保護法論--綜合生態管理和生態補償法律研究》,高等教育出版社2012年版。
 
  3.盧洪友:《外國環境公共治理:理論、制度與模式》,中國社會科學出版社2014年版。
 
  4.周珂,史一舒:《環境污染第三方治理法律責任的制度建構》,載《河南財經政法大學學報》2015年第5期。
 
  5.駱建華:《環境污染第三方治理的發展及完善建議》,載《環境保護》2014年第20期。
 
  6.董戰峰:《我國環境污染第三方治理機制改革路線圖》,載《中國環境管理》2016年第4期。
 
  7.劉超:《管制、互動與環境污染第三方治理》,載《中國人口?資源與環境》2015年第2期。
 
  8.周適:《環境監管的他國鏡鑒與對策選擇》,載《中國與全球化》2015年第4期。
 
  9.劉俊敏:《環境污染第三方治理的法律困境及其破解》,載《河北法學》2016年第4期。
 
  10.范占平:《論我國環境污染第三方治理機制構建的困境及對策》,載《鄭州大學學報(哲學社會科學版)》2015年第3期。
 
 (作者:陜西永嘉信律師事務所  丁國昌
【編輯:張高雅】
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