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趙黎明:關于新時代如何推進法治國家建設的思考
發布日期: 2018-7-12    作者: 趙黎明    來源: 陜西海普睿誠律師事務所
  趙黎明:關于新時代如何推進法治國家建設的思考
 
  深刻學習和領會習近平新時代社會主義法治思想,從中汲取知識、獲得智慧,將極大地助益于法律人準確地理解新時代社會主義法治精神,準確地把握新時代法治國家建設的要求,從而更好地服務社會大局,提高參政議政能力,推動法治事業的可持續發展。
 
  一、法治國家建設的新時代
 
  第一階段是“初創時期”,從1949年至1956年。在此階段新中國成立,以第一屆政協會議制定的《共同綱領》作為共和國臨時憲法,并在 此基礎上建立了公、檢、法、司,制定了各項規范。1954年,毛澤東前往杭州,親自掛帥主持起草憲法。1954年9月20日憲法頒布,史稱“五四憲法”,其作為共和國第一部正式憲法,確立了社會主義基本政治和經濟制度。
 
  第二階段是“停滯與破壞時期”,從1957年至1977年。在此階段“左”的指導思想、反“右”運動及法律虛無主義興起,標志性主張就是砸爛公、檢、法,導致民主法治遭到極大破壞。
 
  第三階段是“重新起步時期”,從1978年至1988年。這期間黨中央解放思想、實事求是,開始以經濟建設為中心,重新關注法治建設。隨著改革開放、撥亂反正,法治建設重新起步。1982年“八二憲法”頒布,它的制定和實施,開啟了國家經濟、政治體制改革的序幕。“八二憲法” 中首次提出“公民”概念,相比于“人民”其更加強調了人的權利,同時建立了比較完善的公民基本權利體系。這是我國法治建設的巨大進步,開啟了全新的篇章。
 
  第四階段是“新的發展時期”,從1989年至2014年。這期間,為適應社會主義市場經濟的發展,社會各個領域的法律規定不斷完善,到2011年,吳邦國在十一屆全國人大四次會議上宣布中國特色社會主義法律體系基本形成,法治建設取得階段性成果。但因部分干部違法違紀,損害了人民群眾對于法治的信仰。
 
  第五階段是“依法治國新時代”,從2014年至今,黨的十八大以來,習近平總書記圍繞全面依法治國發表了一系列重要論述,2014年十八屆四中全會首次專題討論依法治國問題,第一次提出全面依法治國的治國戰略,以此為標志開啟了全面依法治國的新時代。習近平總書記在十九大報告中指出“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命,必須堅持厲行法治,推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”,對比之前提出的“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”,習總書記的論述描繪了中國法治的升級版藍圖,將全面依法治國領入了新的境界,對促進社會公平正義、維護社會和諧穩定、確保黨和國家長治久安都具有深遠意義。中央全面依法治國領導小組的成立,更加強了法治中國建設的統一領導,為全面推進依法治國提供了堅強的保障。在新時代里,貪腐得到懲處,冤假錯案得到糾正,這些空前成就彰顯了黨和國家推進全面依法治國的決心和魄力,使人民群眾真正看到了法治的希望,提升了對于法治的信心。
 
  二、現階段建設法治國家存在的主要問題
 
  結合當前法治建設實際,我們可能面臨以下幾個方面的問題:
 
  (一)法治信仰尚未完全深入人心
 
  張居正曾有“天下之事不難于立法,而難于法之必行”的感慨,而要法之必行,就要求法治信仰真正根植于人民群眾的內心。比如“信訪不信法”“走關系”強于“走程序”、拼實力不如“拼爹”的社會現象和觀念的存在,說到底還是法治信仰缺失的問題。
 
  而這些錯誤觀念的存在,歸根到底還是在一定程度上,社會讓不法者獲得了不正當利益。比如,前些年據媒體報道,某省有位殘障人士在報紙上看到某醫院因醫療問題導致病人身體萎縮的報道,該殘障人士就拿著報紙說報道的病人就是他本人,然后開始到各個機關鬧訪,向政府索要30萬,最后竟然索要成功。而對于“跑關系”的問題,全國政協委員、民建陜西省委員會副主委周新生同志在全國政協會上作了《盡量讓國人不求人少求人》發言,受到廣泛關注、影響甚廣,都從一定程度上折射出了法治國家建設中存在的法治信仰缺失問題。
 
  (二)法治應該更好地與天理道德相協調
 
  英國法哲學家哈特說過“有效的法律制度的基本特征,不是人民一般地服從法律,而是他們感到有義務服從法律。”這種義務很多時候就來自于人民群眾內心的道德和天理。若司法結果與天理、道德不能良好協調,人民群眾就會對法治產生懷疑。比如,2006年開始的一系列扶助老人的案件,很多時候善意幫助者卻要承擔賠償責任,造成了“英雄流血又流淚”“善舉惡報”的后果,給整個社會的法治共識帶來了嚴重的負面影響。有時候司法中會發生一些本質上符合法治精神,但直覺上和樸素正義觀不符的情形,這時候法律職業人應不遺余力地向全社會進行闡明和說理,讓公眾更好的理解法治精神。而近期發生的“公園爬樹案”“電梯勸煙案”等,司法機關都能夠依法處理,不再鼓勵“誰弱誰有理”的錯誤心態,在一定程度上提升了人民群眾對于法律的信心。
 
  (三)形式立法導致的法律休眠
 
  中央和地方近年來立法工作業績較為突出,但不可否認的是仍然存在有些地方為完成任務而立法,為立法而立法的情況,導致有些法律、法規、規章以及大量的規范性文件處于“休眠”狀態。
 
  根據調研數據反映,某省地方性法規、規章以及規范性文件處于“休眠”狀態的就達到60%左右。這些地方雖然立法取向非常好,但是因為脫離當地實際,導致無法真正實施。比如,某地有關循環水利用的法規,要求餐飲、洗車等服務行業的特定用水只能使用循環水,但實際上政府并沒有配備循環水基礎設施,商家也沒有相關設備,也沒有循環水供給,規定雖好但卻無法實施。加之一些規定因不為大眾所熟悉,使人民群眾守法成本陡增。有時候規定與規定相互沖突,也會使人無所適從,甚至遭受損害。比如某地方招商引資,其頒布的規范性文件、配套的優惠政策若違反上位法律規定,就必然讓投資企業陷于巨大的法律風險之中,而一旦相關文件和政策被認定無效,即導致不良的社會后果。
 
  (四)執行文件強于執行法律
 
  法律的生命在于實施,法律的權威也在于實施。但是我們在生活中還是能夠看到一些部門和官員只執行文件,而不執行法律的情況,或者按心情執行法律的狀況。這些問題出現的根源是“官本位”“以權壓法”“以言代法”的思想根深蒂固。比如,中央多次強調律師執業權利保護,相關法律不斷出臺,但實際上還是存在一些地方和有權機關只按領導意思辦理,或者以未收到上級通知為由拒絕律師依法執業,法條擺在面前也視而不見。我們有“良法”,還要靠“善治”來實現,要讓紙面上的“良法”真實地發揮效果。法律真正的權威不在于懲罰的嚴重程度,而在于懲罰的必然性,如果對于不執行法律的行為不加以問責和懲處,或若對其懲罰只是“隔墻扔磚頭”的隨機處理模式,那人們就會傾向于選擇投機執行和忽視規定。倘若能夠嚴格執法,保證懲處的必然性,就會更加有效地促進法律的有效實施。
 
  (五)執法機構不統一導致出現執法亂象
 
  隨著社會主義市場經濟的不斷發展,我國執法機構的數量逐漸增加。無論對于公民個人,還是企業商人、社會組織而言,在社會生活和經營中,往往要跟公安、司法、海關、工商、稅務、環保、食藥、安檢、水利、國土、農林、城管、衛計等多個部門打交道。這樣的執法體制,就會產生諸如李克強總理回答記者提問時指出的多個“大蓋帽”管一個小商販的擾民執法情況,也會產生多個執法部門都可以管,多個部門都不愿管的互相扯皮推諉或選擇執法問題,致使多個“大蓋帽”管不住一個小商販。
 
  因此,執法機構和隊伍多而散,執法領域寬且雜,跨領域綜合執法力量不足和大量聘用“協管”等輔助人員,導致了重復執法、交叉執法、多頭執法、選擇執法、執法標準不一,甚至是互相推諉的亂象,備受社會詬病。其不僅影響了政府形象和公信力,且有礙于法治建設的進程。這些都需要我們進一步推進執法體制改革,以滿足社會發展和人民對美好生活的需求。
 
  三、對解決法治建設存在問題的思考
 
  (一)樹立法治信仰
 
  法國思想家盧梭曾說:“一切法律中最重要的法律,既不是刻在大理石上,也不是刻在銅表上,而是銘刻在公民的內心里。”美國法學家伯爾曼更是一針見血地指出:“法律必須被信仰,否則它將形同虛設。”信仰可以指導實踐、影響行為。要讓法治精神成為一種信仰,以下五點是基礎。
 
  1、“使民知法”。中國古代統治者強調法律神秘主義,法律曾經完全是由貴族們獨自掌握的“專利”,對平民百姓一直是秘而不宣。那時候,法律是貴族們手中的特權,貴族們利用法律愚弄老百姓。而現代法治思想認為,法律的制定是為了讓人民群眾按照法律規定安排自己的生活、約束自己的行為。因此,不懂法就不可能遵法守法,只有了解和理解了法律,才能有安全感,才能更好地安排自身的行為。我國開展全民普法,就是把法律知識交給億萬民群眾,不僅是人類法治發展史上的一大創舉,也是培育法治信仰、弘揚法治精神的基礎性工作。在這一點上,法律人有不可推卸的義務和責任,作為律師更是要有擔當、有使命感,鐵肩擔道義、送法進萬家。
 
  2、“奉法者強”。如果崇尚法律會產生不公和損失;如果法律根本無法發揮作用;如果法律的實施和法律的規定不一樣,那么任何人都會喪失對于法律的信任。只有讓“奉法者強、守法者安”,才能使人們信仰、相信法律。這就要求我們,一方面在立法的時候立“良法”,不要為立法而立法,杜絕立法過程中的形式主義,要真正從維護公平正義,提高治理效率的角度制定法律規范。立法要符合公序良俗,提高民主參與,人們才能有認同感,才會更好遵守;另一方面,司法機關和執法機關在適用法律的過程中要公正司法、嚴格執法,使受到侵害的權利得到保護和救濟,違法犯罪活動受到制裁和懲罰。不論立法、執法還是司法,都要置于天理、國法、人情之中綜合考量。
 
  3、“樹立法治權威”。人們對于法治權威最直觀的感受往往來源于司法權威和政府公信力。司法權威有賴于司法公正,培根說:“一次不公正的裁判,其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律--好比污染了水流,而不公正的審判則毀壞法律--好比污染了水源。”如果通過司法程序都不能保證自己的合法權利,那司法就沒有權威性,人民群眾也不會相信司法。
 
  習近平總書記強調,要“努力讓民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義,決不能讓不公正的審判傷害?民群眾感情、損害民群眾權益”。若能如此,久而久之,人們就會從根本上建立起對于法律的信仰。同時,要認識到冤假錯案給司法權威帶來的破壞是巨大的。近年來,部分冤假錯案得到糾正,然而相較于“遲到的正義”,我們更應該關注的是如何避免冤假錯案的產生。古語言“兼聽則明”,司法過程中要“聽得進去”也要“有所回應”。再者,還要加大司法文書的說理性,將法理、事理、情理、文理充分論述,對律師意見進行評判,公開闡述采信和不采信的理由。當審判者能夠更好地傾聽兩方的不同意見時,才更有可能做出一個公正的裁判。當然,司法權威的建立還有待于司法裁判制度的統一和相關機制的完善。
 
  樹立法治權威還應注重政府公信力建設。國家鼓勵“大眾創業、萬眾創新”,但我們看到很多民營企業并不是倒在了商業競爭上,而是倒在了政府失信上。很多地方政府招商引資“言過其實”,企業投資以后再“秋后算賬”,企業家的合法財產不僅沒有得到保護,反而遭受損失。這些情況不但損害了企業合法利益,破壞了當地營商環境,對于樹立法治權威也是危害巨大。然而可喜的是,現在我國南方很多省、市招商引資,企業決定投資的主要條件已不再是政策優惠,而是關注當地政府能否提供一個更加平等的法治環境,能否保護企業、個人的合法財產及其權益。所以,當政府真正回歸本位、公信力不斷提升的時候,人們才會逐步相信法治。
 
  4、“執法部門統一”。法律的有效執行還有賴于建立科學、完善的執法體制,還應進一步推進綜合執法體制改革。今年3月21日,中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》,其中第五部分對深化行政執法體制改革作出了系統部署,大幅減少執法機構數量和種類,綜合設置領域相近的執法隊伍,減少多頭執法,避免監管漏洞和執法真空現象,推動形成責權統一、精簡高效、機構統一的綜合行政執法體制。綜合執法體制的建立應當在法律的框架內,按照行政法律、法規的規定明確職權范圍、嚴格執法程序。要依法強化執法協作、加強執法與司法銜接、推進裁決與執行徹底分離。刑事判決的執行主要由司法行政的監獄管理機關完成,這一制度的設計也可引入到民事、行政案件中,用行政執法的形式完成法院裁決的執行,并統一到司法行政管理工作之中。裁執徹底分離,有利于裁判執行效率的提高,體現了對權力的監督與制約。執法的目標是維護社會秩序,保障人民群眾安居樂業,因此在進行綜合執法體制改革和實踐的過程中,應力求實現執法權威、市場活力和人文精神的關懷,以有效促進法治進步。
 
  5、“官員尊法用法守法”。官員尊法用法守法首先要學法,要將法律思維及其工作方式列入官員的考核評價體系。習近平總書記指出,各級領導干部在推進依法治國方面肩負著重要責任,全面依法治國,必須抓住領導干部這個“關鍵少數”。一是要守法律、重程序,這是法治的第一位要求;二是要牢記職權法定,明白權力來自哪里、界線劃在哪里,做到法定職責必須為、法無授權不可為;三是要保護人民權益,這是法治的根本目的;四是要接受監督,這既是對領導干部行使權力的監督,也是對領導干部正確行使權力的制度保護。
 
  (二)堅定中國立場
 
  古語有言“為國也,觀俗立法則治,察國事本則宜。不觀時俗,不察國本,則其法立而民亂,事劇而功寡”。一切立法、司法、執法工作都應當結合具體國情,只有符合中華文化及公序良俗的法治建設才能被人民群眾所理解和接受,這就要求不論在任何時候,任何情況下都要堅定中國立場。
 
  1、要從我國實際出發。我國的實際包括我們的人口狀況、社會狀況、制度狀況、文化狀況等等。習近平總書記指出,堅持從我國實際出發,不等于關起門來搞法治。法治是人類文明的重要成果之一,法治的精髓和要旨對于各國國家治理和社會治理具有普遍意義,我們要學習借鑒世界上優秀的法治文明成果。但是,學習借鑒不等于是簡單的拿來主義,必須堅持以我為主、為我所用,認真鑒別、合理吸收,不能搞“全盤西化”,不能搞“全面移植”,不能照搬照抄。既不能罔顧國情、超越階段,也不能因循守舊、墨守成規。不能從實際出發也是產生“法律休眠”問題的一個重要原因,在國家層面我們要從國情出發,在地方和部門層面我們要從不同區域、領域獨特的人文、社會、自然實際出發,真正科學有效的推進法治建設。
 
  此次修憲就是從我國實際出發,總結治理經驗的產物。我們國家已形成中共中央總書記、國家主席、(黨和國家)軍委主席“三位一體”的領導體制,這樣的安排有利于堅持和加強黨的全面領導,有利于完善黨和國家領導制度,有利于堅持和維護黨中央權威和集中統?領導,是中國特色社會主義政治優勢和制度優勢的重要體現,也是從實際出發全面依法治國的要求。這一體制對一個大黨、大國來說,不僅是必要的,而且是最妥當的辦法。
 
  通過憲法確認這樣的制度安排也是全民依法治國的要求,一切制度安排都應具備相應的憲法依據。此次通過修憲確立穩定的領導核心、賦予監察委員會憲法地位等,既符合依法治國的精髓和要旨,又能與中國國情充分協調一致。
 
  2、要樹立中國自信。中國改革開放以來取得的舉世矚目的成績并 不是偶然事件,是在中國共產黨的領導下,全國人民不斷開拓、勇于創新的結果。習近平總書記指出:“中國特色社會主義是改革開放以來黨的全部理論和實踐的主題,全黨必須高舉中國特色社會主義偉大旗幟,牢固樹立中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信,確保黨和國家事業始終沿著正確方向勝利前進。”中國取得舉世矚目的成就依賴于中國特色社會主義道路、理論、制度和文化。例如人民代表大會、多黨合作與政治協商、民族區域自治、基層群眾性自治、“一國兩制”與特別行政區、社會主義市場經濟等等。這是我們國家的體制,更是我們的特色和自信,堅持這樣的體制和自信給國家發展提供了積極、平穩、有序的環境,是正確的,是有益于人民的。因此,我們對于國家的法治建設要充滿信心,只有堅持這種自信并正確認識社會主義法治的內涵,才不至于錯誤認為只有西方民主法治模式才是人類的唯一選擇。
 
  (三)促進法治政府和法治社會的雙向互動
 
  堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設,是新時代所確定的基本價值坐標。政府和社會是國家發展的鳥之兩翼、車之兩輪,故依法治國的推進,要從政府和社會兩個方面的維度去考量。中國現在的依法治國建設屬于執政黨、政府推進型,在這個過程中要注重政府推動和社會參與的關系,通過自下而上和自上而下的雙向互動,為推進法治化進程提供強大動力。
 
  1、政府法治思維的建立和法治工作習慣的養成。政府法治思維的建立第一步就是要建立職責意識,要有權利邊界的概念,要有科學的職能定位。堅守法無規定即禁止,有權必有責的法治,堅決杜絕“缺位”“越位”“錯位”等現象,建立權力清單和負面清單,大力簡政放權,開闊思維更新工作方式。其次,通過行政、執法責任制促進法治工作習慣的養成。推進法治政府建設,實現國家治理能力的現代化,必須實現嚴格的行政、執法責任制,以責任倒逼行政執法能力的提升,遏制執法牟利、選擇性執法、消極執法等不良現象。對于不執行法律規定的情況,要通暢檢舉和反映渠道,查證屬實的應嚴肅處理。要正確認識政府文件和法律的關系,政府文件并非法律生效的前提,而應該根據法律規定去判斷政府文件是否符合法治要求。再次,要加大“法律休眠”的清理工作,將那些束之高閣、脫離實際的、重復、沖突的法律、法規、規章、規范性法律文件及時予以清理。最后,要正確地理解法律工作的價值,堅決貫徹法律顧問全覆蓋制度,逐步建立公職律師制度和政府總法律顧問制度。由專業律師為政府提供法律服務,嚴格從依法行政的角度出發,讓政府的每個行為都在法律的框架內實施。
 
  2、民主黨派要切實有效的參政議政。按照習近平總書記提出的“多黨合作要有新氣象,思想共識要有新提高,履職盡責要有新作為,參政黨要有新面貌”的要求,各民主黨派都應鞏固思想基礎、提高組織水平、切實有效的參政議政。民主黨派作為參政黨,在參與國家社會管理中發揮著重要作用。1993年,民建中央就提出《關于在憲法中明確規定中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的建議》。八屆全國人大一次會議將“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”寫進憲法。1997年,民建中央向中共中央提交《關于依據中共十五大精神修改憲法的幾點建議》,建議把“依法治國,建設社會主義法治國家”寫入憲法,后被中央采納。可見參政黨及其成員通過參政議政的方式參與國家、社會治理,不僅是卓有成效的,而且今后還要繼續通過切實有效的參政議政,在推進法治建設過程中發揮重要作用。
 
  3、民間社會組織要積極推進國家法治建設。現代社會利益多元,單純靠政府獨攬、調控所有社會事務已無可能。各個社會組織,如行業協會、社團、商會等非政府組織已然成為社會治理的重要主體。社會組織確立行業規范、鄉規民俗對法律法規進行補充和細化,通過積極的培育、引導,改進組織內部管理制度,與國家法治要求相統一。通過協同共振、雙向互動讓法治真正內化于心、外化于行。
 
  律師是社會精英團體,相對于公權力而言雖無職無權,但其執業行為卻促進著政府及社會行為的規范,并以對法律的專業優勢、實踐優勢以及為社會大眾服務的職業優勢在法治國家建設的進程中發揮著不可或缺的重要作用,因此應得到國家和社會的關心、鼓勵和支持!
 
  《老子》有言:“合抱之木,生于毫末;九層之臺,起于累土;千里之行,始于足下。”建設法治國家更是任重而道遠。無論是政府,還是民主黨派、社會團體,都要在法治國家的建設中積極作為。必須堅持熱愛我們的黨、熱愛我們的國家、熱愛我們的人民、熱愛法治建設。讓我們一起堅持用愛的力量,共同努力,積極推進和踐行全面依法治國的偉大事業。
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