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PPP在我國的實踐、存在問題及建議
發布日期: 2018-10-11    作者: 胡創軍    來源: 陜西至正律師事務所
  PPP在我國的實踐、存在問題及建議
 
 
  PPP(Public-Private Partnership),也叫政府與社會資本合作,是指政府采用競爭性方式選擇社會資本方,雙方訂立協議明確各自的權利和義務,由社會資本方負責基礎設施和公共服務項目的投資、建設、運營,并通過使用者付費、政府付費、政府提供補助等方式獲得合理收益的活動。
 
  在財政空間有限的情況下,僅依靠政府資金難以滿足基礎設施和公共服務發展的投資需求,社會資本能夠在提供高效率和高質量公共產品和服務方面發揮重要作用,PPP作為解決基礎設施和公共服務領域建設資金缺口的創新模式,可以促進公共產品和服務提質增效,實現以人為本的理念,并促進可持續發展。世界銀行集團、亞洲開發銀行、泛美開發銀行、金磚五國、聯合國等國際組織都在大力推廣PPP模式。
 
  一、PPP在我國的實踐
 
  PPP在我國的推廣和運用始于十八屆三中全會。十八屆三中全會決定“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”,隨后國務院發布的《關于加強地方政府性債務的管理意見》,嚴格控制地方政府的債務規模,剝離地方政府融資平臺公司的融資功能,鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。財政部、發改委、人民銀行等國家部委、地方人民政府也相繼發布PPP政策文件、指導意見和實施方案,推動新一輪PPP改革,并在全國迅速發展。
 
  根據全國PPP綜合信息平臺披露,截至2017年9月末,全國入庫項目14,220個,累計投資額17.8萬億元,覆蓋31個省(自治區、直轄市)及新疆兵團和19個行業領域。其中,6,778個項目處于準備、采購、執行和移交階段,均已完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核,納入管理庫,投資額10.1萬億元;7,442個項目處于識別階段,尚未完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核,是地方政府部門有意愿采用PPP模式的儲備項目,納入儲備庫,投資額7.7萬億元。管理庫中,已落地即處于執行和移交階段的項目2,388個(目前移交階段項目0個),投資額4.1萬億元;國家示范項目697個。管理庫中,就地區而言,山東(含青島)、河南、內蒙古項目數居前三位,從涉及領域方面講,市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護領域的項目數居前三位。管理庫中,東部、中部、西部、東北分別為1,949個、1,868個、2,687個、270個,分別占同口徑全國總數的28.8%、27.6%、39.7%、4.0%;投資額分別為3.0萬億元、2.4萬億元、4.2萬億元、0.6萬億元,分別占同口徑全國總額的29.5%、23.7%、41.4%、5.5%。西部地區PPP模式需求最大。
 
  目前,我國的PPP模式由發改委主導的特許經營類PPP模式和財政部主導的政府購買服務類PPP模式構成,其中特許經營類PPP模式是政府推廣PPP項目的主要方式。
 
  根據回報機制,PPP項目分為使用者付費類項目、可行性缺口補助(即政府市場混合付費)類項目、政府付費類項目三類,從目前實踐情況看,可行性缺口補助類項目最多,該類項目投資額占比超50%。
 
  政府參與PPP的方式主要有股權投資、特許經營、財政補貼、購買服務、匹配資源等。
 
  PPP模式針對的對象是基礎設施和公用事業領域的存量資產項目和增量資產項目。政府參與存量項目的PPP模式主要是:委托運營(O&M)、管理合同(MC)、轉讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT);政府參與增量(新建)項目的PPP模式主要是:建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營(BOO)、建設-擁有-運營-移交 (BOOT)、建設-擁有-運營(BOO)、設計-建設-擁有-運營(DBOO)、設計-建設-擁有-運營-移交(DBOOT)、建設-轉讓-運營(BTO)、設計-建設-融資-運營(DBFO)。
 
  為了有效控制地方政府性債務,政府嚴格限制BT模式的運用,除法律規定或國務院另有規定外,禁止采用BT模式推進PPP項目;同時禁止政府以固定回報、保底承諾、兜底回購、最低收益保證等方式推進PPP項目。
 
  通過三年來PPP的推廣和運用,有效緩解了政府的增量債務,切實化解政府的存量債務,進一步降低了項目的融資難度,推進政府繼續轉變職能,進一步實現政企分開和政事分開,有利于打破行業準入限制,激發經濟活力和創造力,極大地促進了基礎設施、公用事業和新型城鎮化建設的發展。
 
  二、推廣和運用PPP過程中存在問題
 
  PPP是一個開放的概念,其內涵、外延和模式具有不確定性,PPP的核心在于制度創新,PPP的內涵、外延和模式隨著創新實踐而不斷發展完善。在PPP的創新實踐過程中,主要存在下列問題:
 
  (一)制度方面
 
  1.目前關于PPP的立法文件是《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》,效力層級不高,沒有出臺真正意義上的法律對PPP模式和特許經營模式進行規制。
 
  2.我國的PPP模式以財政部和發改委主導,但財政部、發改委設置各自的PPP項目法律架構,存在項目重疊和規范矛盾、政出多門等現象,影響了PPP項目的實踐操作。
 
  3.項目協議性質方面:PPP強調合作伙伴關系,但行政訴訟法規定特許經營協議是行政協議。PPP項目協議的性質爭議,既不利于社會資本融資,也往往給當事人造成極大的訴累。
 
  4.特許經營者選擇方面:現行招標投標、政府采購制度未對特許經營項目作出有針對性規定,招標過程中禁止談判、政府采購中單一來源采購適用標準等問題對特許經營項目的開展存在制約,埋下隱患。
 
  5.融資方面:現行法律制度對特許經營權質押缺乏支持,特許經營項目擔保資源匱乏。
 
  6.土地政策方面:對于特許經營項目用地性質、獲得方式、地方政府以土地出資的估價標準等缺乏明確規定。
 
  7.稅收政策方面:特許經營項目一般收益不高,缺乏稅收優惠,將增加項目運營成本,最終增加地方財政或社會公眾負擔。
 
  8.參與基礎設施建設運營和公共服務提供的方式日趨多元化,同時并非所有的項目都適宜采用特許經營,特許經營的適用領域、項目范圍及判斷標準需要進一步明確。
 
  (二)政府方面
 
  1.一些地方政府混淆特許經營、PPP、政府購買服務等概念,未能明確特許經營是PPP最主要、最普遍實施方式,與政府購買服務存在顯著差別,甚至適用單一來源采購等政府采購方式選擇特許經營者,缺乏競爭擇優和風險共擔機制。
 
  2.一些地方政府將特許經營等PPP方式簡單等同于新的融資渠道,目的局限于緩解債務壓力,對項目不加甄選,營商環境改善和監管機制跟不上。
 
  3.一些地方政府簽訂特許經營協議后,仍采取行政管理方式開展特許經營項目,忽視政府履約義務
 
  4.一些地方政府采取明股實債、固定回報、保底承諾、兜底回購等方式變相融資,甚至運用PPP模式進行純商業的房地產開發等項目。
 
  (三)社會資本方面
 
  1.PPP項目一般規模大、實施環節多、周期長,民營資本對PPP項目缺乏信心。
 
  2.部分社會資本方重視PPP項目的建設、輕視PPP項目的運營,存在個別社會資本方對PPP項目進行掠奪式經營,不注重PPP項目的維護保養。
 
  3.個別社會資本方擅自中斷公共服務的提供。
 
  三、解決PPP項目創新實踐過程中存在問題的建議
 
  1.加快立法工作,提高PPP法律層級效力,制定統一的《基礎設施和公用事業政府和社會資本合作法》,通過立法進一步明確PPP適用領域、項目范圍、判斷標準、操作流程、社會資本的選擇方式、項目協議的性質、融資、擔保、土地提供、稅收優惠、爭議解決等制約PPP發展的制約因素。
 
  2.對現行PPP政策文件依法進行清理,消除規范矛盾現象、整合規范重合部分,解決政策銜接不暢問題。
 
  3.政府要明確其在PPP中的地位,明晰合作與行政職責的界限,清晰自己在PPP中的權利義務,進一步增強政府履約意識。
 
  4.PPP項目涉及的專業性強,應當引進專家或者專業技術機構,發揮專家或者專業技術機構在解決合作項目協議中的專業技術問題爭議的作用。
 
  5.進一步強化政府服務意識,切實解決社會資本參與PPP項目存在的困難和顧慮,積極引導社會資本投資基礎設施和公用事業的積極性。
 
  6.政府有關職能部門要依法加強對PPP項目全壽命周期的監督管理工作,推進PPP項目依法依規有序實施。
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